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農村三塊地試點改革推進不一 20餘專傢聯名提建議
農村“三塊地”改革推進不一 20餘專傢聯名提建議
啟動近一年的農村“三塊地”(集體經營性建設用地入市、農村土地征收、宅基地制度)試點改革，成效如何？一份來自民間研究機構的調研報告給出瞭自己的意見。
這份報告由浙江大學[微博]暨浙江省公共政策研究院研究員楊遴傑完成。今年下半年，在中農辦、國土部等方面所設定的33個縣(市)試點中，楊遴傑帶隊走訪調研瞭大部分試點地區。2015年12月11日，他對經濟觀察報表示，通過對“三塊地”改革試點的調研，總體來看，各試點地區隻是在集體經營性建設用地(也即鄉鎮企業占地)入市方面有所進展，而在另兩塊地即農村土地征收、宅基地制度方面的改革，卻鮮有動作。
另外，楊遴傑在調研中還發現，受農戶宅基地流轉政策限制，一方面現在很多地方出現不少“空心村”，農戶宅基地存在大量閑置浪費現象；另一方面，全國農村平均每年村莊占地擴張面積高達30多萬畝，背離瞭主管部門一直倡導的“節約集約利用土地”的原則。
之所以出現這種現象，在他看來，是由於主管部門在“三塊地”改革的關鍵問題上，沒有給出清晰的界定和明確的做法，而各試點地區隻能靠“猜測中央部門的主要官員和主管官員對改革內容認知的邊界”來推進改革，從而增加瞭不必要的交易成本和時間損耗。
與楊遴傑的看法基本一致，在主管部門下發農村“民間二胎代書三塊地”改革方案後，中國社科院農村發展研究所研究員黨國英、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明、原國傢土地管理局規劃司副司長鄭振源等專傢，也多次對“三塊地”改革方案提出意見。
鄭振源告訴經濟觀察報，前不久，一份由黨國英、蔡繼明等20多名土改專傢聯名簽署的土地改革建議報告，已提交至中農辦、國務院法制辦、國土部等部門，其中，對“三塊地”改革、小產權房改革等方面，提出瞭一系列建設性的意見和建議。
推進艱難
據悉，農村“三塊地”改革共設定瞭33個縣(市)試點。楊遴傑通過調研獲得的情況是，所有試點縣(市)的改革方案都上報並獲通過，但在實踐層面，各試點地區普遍改革的進展都很緩慢，而且還都隻是在鄉鎮企業占地的入市方面稍有“突破”。
貴州的湄潭、浙江的德清是“三塊地”改革中最先成功拍賣鄉鎮企業占地的兩個試點縣，時間都是在今年8月。楊遴傑在最近的調研中瞭解到，德清拍出的地分別是原來閑置的廠房用地和礦區，湄潭拍賣的是廢棄磚廠。
對於這些突破，楊遴傑認為，早在上世紀90年代，國土部就在安徽蕪湖等城市開展過集體建設用地入市試點，最近這些年，浙江嘉興、成都、重慶等方面也進行瞭相關嘗試，廣東還以省政府的名義頒佈實施瞭集體建設用地流轉辦法等。有瞭這些經驗的累積，此次“三塊地”改革的試點縣(市)在推進鄉鎮企業占地入市方面，實際上並不困難。
鄭振源的看法是，在整個集體建設用地中，鄉鎮企業隻有4200萬畝左右，而農戶宅基地的面積則高達1.7億畝，如果接下去的改革，仍然隻是集中在鄉鎮企業占地的入市方面，那麼這次針對農村“三塊地”的改革將大打折扣。
比如，在農戶宅基地的流轉方面，“三塊地”改革提出的要求是，每戶農民隻能有一處宅基地，農戶宅基地的使用權轉讓必須限制在本村村民之間，鄭振源認為，這導致瞭一些對宅基地有新需求的村民，基本都放棄瞭買賣舊的宅基地，轉而選擇瞭向村集體申請新的用地。而正是這樣，才會使得現在全國很多農村都出現“人減地增”的反常現象——全國村莊每年擴張總面積高達30多萬畝。
在農地征收制度改革方面，之前蔡繼明等專傢公開的分析是，本輪相關“三塊地”的改革，重點主要是放在縮小征地范圍，提高農地征補的標準上，但從楊遴傑介紹的情況來看，各個試點縣(市)在提高農地征補標準方面，也同樣沒有找到適合的方法。
楊遴傑對經濟觀察報說，現在政策的要求是，“三塊地”要分頭改革，不能互相打通，這樣就會出現很難解決的問題。比如，在征用農地范圍縮小後，有的地方在重新整治和修建村莊中，會騰出一部分新增的經營性建設用地，而這部分土地究竟以何種方式進入市場，在國土部制定的“三塊地”方案中，並沒有明確的規定。
在“三塊地”改革試點初期，中農辦、國土部等方面就明確表示，要堅守“土地公有制性質不能改變、耕地紅線不能突破、農民利益不能受損”的三條改革底線，要遵從“封閉運行、風險可控”的原則，而楊遴傑認為，“三條底線不突破相對好理解，但落實風險可控的原則卻缺乏具體說明”。
因此，現在國土部是通過要求地方提交方案的辦法，來嚴格控制各試點地區出現違規操作的。而楊遴傑認為，這種做法實際上導致各試點地區“不斷猜測中央對改革的最大邊界”，來盡量和主管部門的改革思路保持一致，這樣發展下去，勢必會“引起大量不必要的交易成本和時間損耗”，影響“三塊地”改革方案的實施效果、落實效果。
改革建議
在提交給中農辦、國務院法制辦等部門的土地改革建議報告中，黨國英、蔡繼明等專傢提出，目前的土地改革制度還是以土地主管部門來主導，而後者依然按照土地規劃和用途管制的計劃經濟套路來走，這實際上是“誤讀”瞭中央相關文件的意思。
建議報告認為，中共十八屆三中全會《決定》中明確提出，“緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”，按照這樣的改革原則和方向，就要將目前的土地資源行政配置，改為市場配置，並按照市場配置制度的要求，推進各項土地制度安排的改革。
鄭振源也參與瞭本次建議報告。據他分析，現在相關方面推進的新一輪土地制度改革，實際上隻局限於農村“三塊地”改革，而且還有諸多限制，如繼續封殺“小產權房”、農戶宅基地隻許在本村村民之間轉讓、隻允許鄉鎮企業占地入市等，照此繼續下去，“使市場在資源配置中起決定作用”的改革很難真正實現。
鄭振源、楊遴傑等都認為，國土部等方面之所以對“三塊地”改革設置諸多限制，主要是擔心一旦建立開放競爭的建設用地市場，城市居民就會湧向農村買地建房，這樣就會沖擊耕地紅線，威脅糧食安全，農民也會因此失去宅基地、承包地，使農民的基本權益受損，這些擔憂實際上高估瞭資源市場化配置的風險。
鄭振源對經濟觀察報說，上述《決定》要求建立城鄉統一、開放競爭的土地市場，並不是無序無規的自由市場，比如開放集體土地入市之前，相關部門要做好確權、登記、發證等工作，土地供求者入市，也都要遵循一定規則，在符合新的土地用途管制前提下，有序地入市。
即使在目前集體土地尚未入市的情況下，政府對農民的征地補償也屬於偏低的。中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧說，在土地開發利用方面，農民得到的還不足10%。鄭振源的進一步分析是，全國農村有大量空心村和空閑宅基地，城市工業用地、公共設施建設用地也存在嚴重的浪費現象，隻要土地政策改革對路，農村、城市都可以節省大量土地，彌補城市建設用地不足。
鄭振源認為，現在實行土地資源市場配置最大的風險，在於對地方土地財政的沖擊，這也正是“三塊地”改革不能順利推進的一個主要原因。具體來說，集體土地入市、縮小征地范圍、提高征地補償，都會使地方政府失去土地出讓金收益。而在當下很多地方政府債臺高築、財政收入減少的情況，土地出讓金收益一旦減少，可能會使一些地方的財政狀況更為窘迫，這是地方政府最難承受的風險。
因此，在建議報告中，黨國英、蔡繼明等專傢們提出，需要將土地制度改革同步或超前於財稅制度、戶籍制度改革，使得兩者相配套。比如，盡早理順中央與地方事權與支出責任關系，建立財力與事權相匹配的地稅關系，確保地方政府有合理、穩定的稅收，以此來擺脫對土地出讓金的依賴。
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新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/20151213/010524003516.shtml
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